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扶持壮大社会组织 提高养老服务水平

[日期：2013-11-18]作者：人民日报

　扶持壮大社会组织 提高养老服务水平
　——访全国老龄工作委员会办公室副主任闫青春
　　

　　老有所养是党和政府确立的重要民生目标。实现这一目标，大力发展养老服务业是一个重要环节。如何准确把握我国养老服务业的现实情况？如何正确认识社会组织在养老服务业中的地位和作用？如何扶持壮大提供养老服务的社会组织？带着这些问题，记者采访了全国老龄工作委员会办公室副主任闫青春。
　　提高养老服务水平刻不容缓
　　记者：当前，社会各界对加快发展养老服务业的呼声很高。请问，我国养老服务业取得了哪些成绩？还存在哪些突出问题？
　　闫青春：我国已经建立了普遍养老金制度体系，基本实现了养老保险的制度全覆盖，每一名城乡老年人均能按月领取一笔数额不等的养老金。这是一个巨大成就。与此同时，养老服务发展明显滞后于人口老龄化进程。调查表明，我国年满60岁及以上人口已达2亿人，其中80岁以上的高龄老人达2300多万人，年均增长100万以上；失能老人达3600多万人，空巢老人达9700多万人，他们构成了养老服务的需求主体。国家“十二五”规划纲要提出，到2015年要达到每千名老人拥有养老床位30张的标准。但目前全国养老机构仅有床位380万张，离上述标准还有约40%的缺口。因此，在普遍养老金制度已经建立且水平不断提升的背景下，进一步提高养老服务水平、加快构建覆盖城乡的养老服务体系，十分迫切，至关重要。
　　社会组织参与养老服务业意义重大
　　记者：加快发展养老服务业，应在政府主导下，充分发挥社会力量的主体作用。各种社会组织是社会力量的主要代表，如何认识社会组织在发展养老服务业中的地位和作用？
　　闫青春：这一点可以从两方面来理解。
　　第一，社会组织是政府加强养老服务行业管理的好帮手。在社会主义市场经济条件下提供社会养老服务，政府必须转变职能，发挥市场配置资源的决定性作用，把行业管理和服务职能主要交给社会组织，使其担负起专业化养老服务提供者和服务行业管理者的功能，协助政府调查行业发展状况，拟定发展规划，提出供政府参考的法律法规条文和各类服务标准、规范等。
　　第二，社会组织是提升养老服务专业化水平的排头兵和示范者。社会组织一般是按照现代社会专业分工要求建立和运作的，服务性社团尤其如此。社会组织参与养老服务，可以充分发挥自身专业优势，促进专业人才遴选和培养，为服务队伍专业化建设奠定基础；可以组织开展从业人员职业技能培训和岗位练兵，提升行业管理与服务水平；可以通过推行行业标准规范，加强管理、提高质量，树立样板、提供示范。中国红十字会总会事业发展中心在这个方面进行了有益探索。
　　加大对养老服务型社会组织的扶持力度
　　记者：发展养老服务型社会组织，政府的职能和作用体现在哪些方面？
　　闫青春：在这个问题上，政府主要可以从三个方面加大扶持力度。
　　首先，推进体制机制改革，促进养老服务型社会组织健康发展。可以采取民办公助、公建民营、公办民营等多种方式，让社会组织成为养老服务机构、设施的投资和运营主体。通过改制改革盘活公办养老机构、设施的存量，引入社会组织以承包、托管、联合、拍卖、股份制合作等方式参与管理和经办。建立直接登记注册制度，加强规范管理，使社会组织有效承担政府委托和交办的养老服务功能和事项。
　　其次，转变养老服务提供方式，为社会组织参与养老服务、实现发展壮大开辟广阔市场。改变过去包办包管养老服务的做法，守住“保困难、保基本”的底线，把钱用来资助社会组织，用在为高龄、失能、困难老人购买基本服务上，使社会组织有条件、有空间参与养老服务，并在这个过程中实现发展壮大。
　　再次，突破关键环节制约，加大政策扶持力度。当前，社会组织提供养老服务面临三大瓶颈制约：养老设施建设用地难落实，信贷和融资难到位，养老服务人员难招难留。突破这三大瓶颈制约，可以根据新修订的老年法精神，将养老用地指标纳入城乡建设总体规划和土地利用规划，由政府划拨非营利性养老服务用地、优惠转让其他形式的养老用土地；加大资金投入，改变投资方式，协调各类金融机构实行适度放宽的信贷政策和优惠的贴息措施；发放养老护理服务岗位津贴，建立和实行养老护理人员资质认证和持证上岗制度，建立健全养老服务专业社会工作者技术职称评聘制度，确保养老服务人员有受尊重的社会地位、有略高于社会平均工资的薪酬、有受到法律保护的劳动环境和工作条件，从而唤起社会组织及其工作人员参与养老服务的热情。
 

坚持公益性服务和市场化运作相结合
　——“曜阳”养老事业发展的实践与探索
　中国红十字会总会事业发展中心主任 江丹
　　

　　中国红十字会总会事业发展中心（以下简称“事业发展中心”）是中国红十字会总会的直属事业单位。多年来，事业发展中心高举公益大旗，秉承“心系民生、回报社会”的公益理念，把养老服务作为核心业务，调动和整合社会力量，积极探索公益性服务和市场化运作相结合的新型社会养老模式，着力打造“曜阳”品牌，取得了初步成效。
　　坚持公益为主，满足不同层次的养老需求
　　从2001年起，事业发展中心开始致力于发展养老服务业。在实践中，我们坚持公益为主，针对不同层次的养老需求，提供与之相适应的服务。
　　2006年，事业发展中心启动 “曜阳国际老年公寓”建设项目，先后在扬州、北京和富春江建成三所老年公寓；从2012年开始，试点建设面向社区、面向中低收入家庭、面向失能老人的“曜阳托老所”，目前已在一些省（区）的革命老区和特困地区与有关机构合作共建或新建70余家；今年又实施了“曜阳关爱行动”，为失能老人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉等养老服务。目前，“曜阳”养老事业初步形成了包括“曜阳老年公寓”、“曜阳托老所”和“曜阳保姆服务”的养老服务体系。
　　打造特色品牌，提供全方位、高品质的养老服务
　　事业发展中心发挥红十字会公益机构优势，突出人文关怀和医疗保障两大特色，不断提升养老服务品质，力求让入住老人舒心、老人子女放心，努力打造“曜阳养老”这一特色品牌。
　　坚持医养结合的养老模式。养老服务，最重要的是医疗保障问题。从第一所曜阳国际老年公寓建成起，事业发展中心就把高端医疗资源引入“曜阳”，开始了医养结合的尝试。“扬州曜阳”尝试与复旦大学附属华山医院合作，建立“复旦大学附属华山医院中西医结合老年病与延缓衰老研究基地”；“北京曜阳”与中国武警总医院合作，建立“北京曜阳老年医院”；“富春江曜阳”与复旦大学附属华山医院合作，共建了“富春江曜阳老年医院”，为入住老人提供全方位的医疗、康复、保健和养生服务。同时，将部分医疗资源向周边老人和居民开放，定期开展义诊活动，向他们提供免费医疗服务。
　　确立特色鲜明的养老标准。当前，我国养老服务整体水平不高，养老服务亟待专业化、规范化、人性化。在实践的基础上，事业发展中心研究确立了特色鲜明的“曜阳养老”三项标准：“建设标准”力求使老年公寓、托老所从外观设计到内部结构、设施配置，都符合国家有关标准和老年人的生理特点；“服务标准”力求突出人文关怀和医疗保障的特色，对入住老人的各项服务做到细致入微；“管理标准”力求内部管理流程规范、方法明晰，各项工作有章可循、规范有序。目前，已经在曜阳老年公寓、托老所试行“建设、服务和管理”标准，并探索制定“曜阳保姆服务”标准，为进一步搞好“曜阳养老”标准化建设积累经验。
　　提供以人为本的养老服务。养老机构是服务机构，老年人是服务对象，这决定了养老机构必须坚持以人为本。根据老年人的心理和生理特点，事业发展中心养老机构大力弘扬“人道、博爱、奉献”的红十字精神，充分利用红十字会优势资源，定期组织医疗、保健专家走进“曜阳”，为老人提供医疗保障，并组织开展健康讲座、保健养生、心理辅导等特色服务。此外，还有计划地组织社工、大学生志愿者等进“曜阳”，开展读书读报、谈心谈话、文艺演出等慰问活动，满足不同老人的精神需求。
　　打造规范专业的养老团队。打造一支有爱心、懂业务、能奉献的专业团队，是提高养老服务质量的保证。事业发展中心自成立以来，高度重视团队建设，除不断充实专职人员、明确分工、定岗定责外，还组建了顾问委员会、专家委员会和志愿者团队，吸收社会力量推动工作。为提高养老团队的专业水平和服务品质，研究制定了《曜阳养老事业发展纲要》、《曜阳养老培训总体规划》，组织编写专业培训教材，分层分类开展养老服务专业培训。
　　几点体会
　　回顾总结过去十几年的工作，我们对发展养老服务业有以下几点认识和体会。
　　充分发挥社会组织作用。由于我国人口老龄化是在尚未实现现代化的情况下发生的，仅靠政府之力难以满足日益增长的社会养老服务需求。在养老服务中，政府承担着“保基本、建机制、强监管”的职责，社会组织则应担当“生力军”的角色。特别是公益性社会组织更应当好政府的助手，在政府政策扶持、购买服务等支持下，帮助政府“保基本”，在养老服务中做好“拾遗补缺”的工作。各类社会组织都应发挥自身优势，适应老年人养老需求，在发展养老服务业中发挥应有的作用。
　　高度关注特殊老人群体。当前，高龄、空巢、残疾、失能、失独等特殊老人群体快速增长。这部分老人的养老服务需求日趋强烈，供需矛盾突出。对特殊老人群体的养老服务，公办养老机构只能起到“托底”的作用。社会组织特别是公益性社会组织应重点关注特殊老人群体，为他们提供供养、护理服务，让他们感受社会的温暖，共享经济社会发展成果。
　　大力推进特色化养老服务。老年人丰富的人生阅历和特殊的生理、心理特点，决定了他们会有多层次、多样化的养老需求。因此，应根据不同层次老年人的身体状况、精神和文化需求、财力状况和生活方式，提供不同档次、不同类别的养老机构和特色服务。养老机构应因地制宜，除向入住老人提供基本的饮食起居、医疗保障外，还应根据地域文化特点，丰富老人的精神文化生活；因人而异，细致入微地做好每位老人的心理疏导和精神慰藉工作，满足老人的情感需要。
　　积极营造敬老助老社会氛围。让老年人享受平安、健康、幸福的晚年生活，是全社会共同的责任。加快社会养老服务体系建设，不仅要加强养老服务设施、养老产品等硬件建设，还要重视老年文化宣传、尊老敬老教育等软件建设。各行各业都要开展形式多样、内容丰富的志愿服务活动，为老人办实事、做好事、献爱心，争取更多的社会力量参与养老服务，营造全社会敬老助老的良好氛围。
　

让社会组织成为养老服务生力军
全国人大常委、中国人民大学教授 郑功成
　　

　　养老服务以提供各种老年人需要的社会公共服务为主，既是老有所养制度体系中与养老保险并重的支柱性项目，也是整个社会福利事业的重要组成部分，政府无疑应在其中承担主要责任。然而，大力发展养老服务业，既不能再走政府包办的老路，也不能将其全部推向市场，而应在转变政府职能的同时让社会组织充当生力军。
　　政府虽然能够提供相应的公共资源，却无法完全满足亿万老年人个性化的养老服务需求；市场主体虽然可以投资养老服务业，但追逐利润的本性与目标却不可能改变。过去公办养老设施存在的形式单一、封闭运行、床位不足、效率低下等弊端，表明养老服务社会化已经成为不可逆转的发展方向；一些地方通过市场融资、圈占土地兴建大规模养老机构带来的床位空置等问题，表明市场主体的投资行为并未与养老服务需要有效契合。由此可见，在养老服务方面，政府与市场均存在着失灵问题。社会组织作为社会化养老服务的有效载体，既可以吸收政府公共资源，又可以利用市场资源，还可以最大限度地调动社会各方力量，有效汇集志愿者，从而弥补政府失灵与市场失灵，在社会福利事业中起着无可替代的作用。国务院日前发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确要求引导公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供，使之成为发展养老服务业的重要力量。因此可以说，我国养老服务业发展面临良好机遇，社会组织发展也面临良好机遇。
　　对社会组织而言，尊重老年人的需求并在不同类型养老服务中扮演好自己的角色，是实现自身持续发展的前提。根据老年人自理能力与主观意愿的不同，养老服务可以分为机构养老、社区养老和居家养老等类型。其中，机构养老主要面向失能、失智的老年人，要求提供专业性强、标准化程度高的老年照护服务；社区养老和居家养老则主要面向可以自理或部分自理的老年人，提供标准化与个性化相结合、基本服务与增值服务相结合的多种类型老年服务。对于机构养老，社会组织可以通过政府购买服务和融合市场资源等方式来提供相关服务；对于社区养老，社会组织可以利用政府的扶持政策，提供专业化的托养服务、日间照料和其他服务；对于居家养老，社会组织可以充分发挥社会化、网络化、专业化的特点，着重提供个性化服务，如老年保健、家庭医生、个性化的膳食搭配等，尤其是建设和利用好志愿者服务队伍，通过制定服务标准、加强培训等方式，成为居家养老服务的主要提供者。
　　需要指出的是，目前我国的社会组织不仅数量规模小，而且专业化水平不高，要真正担当起养老服务业生力军的角色，还需要不断提升自身能力。一方面，应努力提升硬实力，包括资金筹集能力、基础设施建设能力等。除了推动政府落实相应的财政税收扶持政策，还要通过适当的筹资公关方式、完善的信息披露机制等调动市场资源和民间资源。同时，立足社区建设中小型托老机构并力争实现连锁化、品牌化，避免有违老年人养老意愿的大规模“隔离式”、“集中式”养老院建设。另一方面，应努力提升软实力，包括完善内部治理机制、建设专业化队伍、营造良好社会氛围等。目前，我国社会组织大多采取粗放的项目制管理，这种方式往往容易失范，也不利于组织的持续健康发展。为此，有必要强化组织的内部治理，建立理事会制度并与项目管理制相结合起来。同时，社会组织的软实力还体现在专业队伍建设上，因为养老服务的质量主要取决于服务人员的专业水平。从事养老服务的社会组织必须充实经过专门培养的社会工作或老年护理专业人才，从业者必须经过专业培训并获得相应的专业任职资格。此外，还需要在努力提高养老服务质量的前提下提升组织的社会沟通能力，加强与老年人家属以及新闻媒体的沟通，积极推动形成全社会敬老爱老的文化氛围。